縣市升格—趕快搶工作

【決策幕後】台灣為何急急推縣市升格?

作者:天下雜誌編輯部  出處:天下雜誌 425期 2009/07

審查結果放榜,藍綠陣營都砲聲隆隆。升格之後的直轄市人民,還未享受都會的好處,就先背上萬債務。推縣市升格究竟有什麼好處或危機?四大都會成形後,中央與地方,將面對怎樣的挑戰?

二十五位委員,十五個小時,決定了台灣未來地方發展的命運。
六月二十三日,內政部快速通過台北縣、台中縣市、和高雄縣市,升格或合併升格為直轄市,二十九日再通過台南縣市合併升格。
決策變、變、變,三都變五都,以及決策過程粗糙,是馬政府處理行政區重新劃分最受爭議的地方。針對馬英九總統的「三都十五縣」變成四都、甚至五都,行政院二十九日發出說帖解釋,馬總統的「三都」概念並不等同於傳統的「直轄市」,而是整合諸多面向的「生活圈」。每個大生活圈內至少有一個直轄市,但並非只能有一個直轄市,可能有二至三個直轄市。這項說法,試圖替外界指責馬政府變化反覆解套。但是決策過程粗糙,仍備受外界抨擊。
二十三日當天,代表十一個縣市七個升格案的團隊,輪番向審查小組報告,爭取升格,最後「放榜」結果,引來藍綠雙方的批評。
「評審委員保證聽得頭都昏了。廣告公司比案也不是這種比法,法院審判案子都要半個月一個月的時間,」民進黨天王蘇貞昌憂心指出,關係台灣五十至一百年發展的審查,決策過程竟如此粗糙。
審查委員也有抱怨。
「決策過程當然粗糙,」內政部評審小組委員之一,台大建築與城鄉研究所所長夏鑄九坦承。
明知粗糙,為什麼仍願意參與評審,為結果背書?
 
「行政區域重新劃分,早該做了。」此刻才做,雖然嫌晚,但夏鑄九認為,參與,才能發揮影響力。
發揮什麼影響力?除了炒房價之外,台灣為什麼需要在北、中、南升格四個直轄市?除了政黨的選舉操作之外,執政者又為何急急要確定台灣該有幾個直轄市?
內政部審查小組委員夏鑄九指出,全世界的發展,都往「大都會區」的方向前進,因此,世界各國都在做行政區域的重新劃分,及都會區的規模調整(rescaling),台灣也必須朝這方向走,對內對外才能競爭。
 
下一波競爭力,在城市
無論未來是三都、四都、五都,都是去零碎化,方向上是對的,但「這絕對不是終點。」內政部應該加速推動第二波重新劃分。
「城市競爭力」逐漸取代「國家競爭力」的論述,是近年學術界的顯學。中國大陸從上海到成渝的東西大走廊、北京到香港的南北大通道,所鋪陳出五大經濟、生活圈的「黃金十字」戰線,更是挑戰西方霸權的都會發展戰略規劃。(參《天下》四二二期)其中,又以明年將主辦世界博覽會的上海都會,最具代表性。
這樣的國際氛圍下,台灣急急把「新四都」推上行政區域革新的第一線,像是很有理由。
但是,從北京考察回台,剛下飛機就受訪的夏鑄九卻指出,假如行政區域重新劃分,這一次結果便是句點,「那麼台灣將變成一個無法治理的國家。」
 
群雄並立,如何治理?
因為提出申請而沒有進榜的縣市會加速邊緣化,「還有很多縣市是根本沒機會提出申請,這些縣市怎麼辦呢?」
而且,整個台灣將因此變成五直轄市五個諸候割據的局面,「拿台北縣市來講,今天縣市首長都是國民黨的,哪天變成不同黨籍,萬一台北縣說水不給你台北市用,垃圾不幫你台北市掩埋,你怎麼辦?」顯然,匆促推案的行政團隊,還有很多溝通要做。
到底眼前的「升格」,對台灣有哪些正面、負面的影響?《天下》整理出縣市合併升格後,對各縣市的四大正面影響,及必須趕緊面對四大負面影響。
 
縣市合併升格的正面影響:
一、升格後,將建構出更具國際競爭力的都會格局:以高雄縣市為例,合併後,人口超過二七七萬,具備國際中型都會的規模,對高雄在全球化的競爭上更有利基。
 
二、減少行政層級,事權統一,提升行政效率並減少支出:其中最明顯的例子,就是鄉鎮市民代將裁撤。以台北縣為例,
三、地方歲入增加,可做更多的自主建設、提升市民生活品質:其中,台中是最大贏家,中央統籌分配稅款及補助,將比現在增加八三%;高雄也預估可增加二八%。
經費增加,自然可負擔更多公共服務工作的員額,維持治安的警力就是其一。以高雄縣市為例,若按直轄市配備的警察員額上限,可達一萬一千七百三十九人,比高雄縣市現有警力總和八四七一人,多三二六八人。
 
四、土地資源有更高效率的配置,提升區域整合競爭力:跨區的土地綜合開發外,也可提供更具效率的跨區交通服務。以台北縣為例,可整體考量營運補貼預算、費率結構,並整合城際運輸場站、台鐵、捷運、快速公車、平面幹道公車、地區接駁網路,都將大幅提升大眾運輸服務的效率與品質。
對環境保護也更有利,高雄的垃圾處理就是一例。高雄縣每日垃圾量約七五○噸,目前由仁武、岡山二座焚化爐負責銷毀。高雄市每日垃圾量一千二百噸,也分別由南區、中區二座焚化爐處理。但四廠最高可處理垃圾的總量,比高雄縣市每日垃圾產生量,多三千四百五十噸。縣市合併後,四廠將可採輪流歲修停爐,來調整處理量,讓其中三廠保持高效率運轉。除提高發電效率,更可精簡人事,延長焚化爐使用年限。
 
 縣市合併升格的負面影響:
一、雖然歲入增加,但地方財政負擔卻不見得能減輕:以往縣民健保費由中央負擔,未來直轄市的市民健保則應由地方自繳。部份教育經費亦復如此。
甚至,以往靠中央負擔的債務,都將重回市府的帳面上。升格後,高雄市民負擔的債務最沈重,每人當下負債六.二萬,台中市民二.二萬,新台北市民一.六萬。
 
二、地方選舉制度改變,台灣將進入「諸侯割據」的新時代,挑戰中央的治理能力:蘇貞昌指出,改制後,各直轄市首長所掌握的資源、所代表的選民人數,都將大於中央部會首長。各地方首長為地方爭取最大利益的做法,中央將很難控制,即所謂「葉爾欽效應」。
 
三、城鄉、貧富差距更劇:除升格直轄市的都會外,各縣市都將快速邊緣化。高雄市的升格報告書,更進一步坦白指出,即使是升格的城市,也擔心城市地區間的資源配置難以兼顧公平原則,「在合併效益產生前,如何兼顧公共資源使用效率,與區域內公平原則,」都還是問題。
 
四、合併前各縣、市的發展程度本來就有大差距,合併後,短期仍將有「東西德統一」的適應症候群:高雄市升格報告就指出,高雄市縣原來就分屬都會、鄉鎮兩種型態在生活、工作。改制後,行政區域在人口、產業、人文、地理環境等複雜因素下,行政區域的調整將不如想像中容易。
 
除了三大生活區,政院說帖還提出北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東和澎金馬等七個區,似乎意謂著下一波行政區重劃將朝此方向推進。針對政府的這項想法,夏鑄九警告,「已經是二十年前的想法,早就過時了。」他解釋,因為北二高、高鐵、雪山隧道和多條快速道路的建成,山川已不再是阻隔,傳統七區劃分法「全都能量不夠,規模不足。」夏鑄九建議,基於政治穩定及規模考量,全台灣應劃分成北台、中台、南台、東台、原住民自治區、連江、金門和澎湖等八個區。
北台直轄市:夏鑄九指出,北台應包含新竹。北二高從北到南走一趟,就會發現新竹以北基本上已經形成北台灣生活圈,「過了新竹,北二高車流量就突然變少,多少人家居住和就學在台北或北台灣其它地方,而工作在新竹。」這條路線,即所謂的台北新竹科技走廊,「台灣五分之四的科技產業全在這兒。」
中台直轄市: 基於產業互補和生活圈已經形成的現實,台中縣市、南苗栗、彰化、南投合併為中台區,雲林和嘉義則讓人民投票決定併入中台或南台。
南台直轄市:這次升格審查,委員支持和反對台南合併升格的意見分歧,最後兩案並陳行政院,六天後獲得補考通過。但夏鑄九指出,台南縣市的科技產業和人文,與高雄縣市的工商港市,具有高度互補性,為避免南部雙核心對立,台南縣市升格之後,中程應該併入南台直轄市。
 
北中南三區是台灣最具競爭力的西海岸都會區,夏鑄九主張,東部的花蓮縣、台東縣合併為「特別地方」,仿照日本的北海道,由中央特別給予資源,發展成生態及觀光區。
而金門、連江和澎湖等三個區的設立,目的是為了拉住這三個離島區,「否則時間久了以後,一定被大陸吸走。」
地方發展的百年大計,在激烈國際競爭氛圍下,台灣政府的確需有更全面、快速的回應。(全文完)
 
NOTE:哪些人,決定升格與否?
二十五位評審委員:夏鑄九(台大城鄉所所長)、姜渝生(成大都市計劃系兼任教授)、廖了以(內政部長)、趙永茂(台大社會科學院院長)、紀俊臣(銘傳大學公共事務系教授)、林中森(內政部次長)、曾銘宗(財政部次長)、鄧振中(經濟部次長)、張邱春(交通部次長)、鹿篤瑾(主計處副主計長)、邱文彥(環保署副署長)、黃萬翔(經建會副主委)、宋餘俠(研考會副主委)、洪慶峰(文建會副主委)、林將財(前監察委員)、高永光(政大社會科學院院長)、馮正民(交大交通運輸研究所教授)、邊泰明(政大地政系教授)、蕭全政
(台大政治系教授)、李顯峰(台大經濟系副教授)、徐偉初(政大財政學系兼任教授)、簡俊彥
(水利技師公會理事長)、謝錦松(東海大學環境科學系教授)、黃世輝(雲科大創意生活設計系主任)、江大樹(暨南大學公共行政與政策系教授)
 
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