行政事實行為

九十年文化甲組第一題

題目                       答題重點擬答

象神颱風侵襲北台灣,氣象局於三日晚間六時發布豪雨特報,並同時警告台北縣、基隆市及宜蘭縣之低漥地區民眾,嚴防水災。四日上午六時,基隆市政府宣布其所轄機關及學校停止上班上學。上午七時四十分,田寮河水位激增,情況危急。在此情形,法律賦予主管機關「勸導疏散」與「強制疏散」等兩種手段。基隆市消防局依法立刻透過電台廣播及現場宣導,要求信義區信綠里的居民立刻疏散。居民甲不聽警消人員之勸告,執意留在原住處。上午八時二十分,洪水沖倒甲宅,甲慘遭滅頂。另仁愛區之市民乙遭洪水圍困,險象環生,頻頻以行動電話請求救援。但每次均得到一一九通報中心相同的回答:「您的救援申請已經登錄,請靜待警消人員前往救援。」不料四十分鐘後救援仍未到達,乙亦遭洪水沖走,三個小時後屍體才被義消尋獲。請問:

(一)何謂行政處分?本例中有那些行為屬之?
(二)何謂一般處分?本例中有那些行為屬之?
(三)何謂行政事實行為?本例中有那些行為屬之?
(四)何謂裁量萎縮?甲之子女可否因甲之死亡請求國家賠償?
(五)何謂反射利益?乙之子女可否因乙之死亡請求國家賠償?


命題關鍵

本題可能由李建良老師命題,建議考生多閱讀老師的在月旦法學雜誌所寫的法學教室相關文獻及上課筆記,平時更應多閱讀報章雜誌,以明瞭時事與法律的相關聯性。


答題重點

本題重點在行政法基本名詞解釋及分析,考生應注意行政程序法及訴願法之相關規定,以及實務的最新見解並配合時事脈動,以切實掌握分數。

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擬答

 (一)行政處分之定義:

行政處分在法律上之定義,依行政程序法第九十二條第一項之規定:「本法所稱之行政處分,係指行政機關就公法上所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」及訴願法第三條第一項之規定:「本法所稱之行政處分,係指中央或地方機關就公法上所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。

案例中基隆市消防局依法立刻透過電台廣播及現場宣導,要求信義區信綠里的居民立刻疏散,此一行為符合上述行政處分之要件,故屬於行政處分。

 (二)一般處分之定義:

依據行政程序法第九十二條第二項之規定:「前項決定或措施之相對人雖非特定,而依一般性特徵可得確定其範圍者,為一般處分。」按前面所敘述之行政處分的概念,固然係以規範特定人為主要之特徵,但行政行為所規範之事實如果屬於「特定事件」,其相對人雖然不屬於特定,但依其範圍具有「一般性特徵」而「可得確定者」,並非不得將之視為一種行政處分,故行政程序法將之明文化,並納入行政處分之規定。
於本例中,
基隆市政府宣布其所轄機關及學校停止上班上學,即屬於一般處分的實例。因基隆市政府所公告之對象係針對市內不特定之市民,但依照其一般性之特徵可以確定其處分範圍者。

 (三)行政事實行為之定義:

所謂的行政事實行為係指行政機關所為直接發生事實上之效果,而不發生法律上之效果之行政行為。其種類可分為:內部行為、觀念通知、實施行為及強制措施;於本例題中,行政機關特別是本案例中的警察機關為了實現行政處分之內容,而運用物理的強制力,來達成執行法令之行為。法律賦予基隆市消防局「勸導疏散」與「強制疏散」等兩種手段,即屬於強制措施中的以實力直接實現法令之內容,為事實行為。


氣象局發布豪雨特報,並同時警告台北縣、基隆市及宜蘭縣之低漥地區民眾,嚴防水災。氣象局之行為亦屬於
通知行為不生法律上之效果,故亦為行政上之事實行為

於行政法院判決中,有以答覆人者提出其判別公式,來判別何者為行政處分,何者為觀念通知。例如,人民申請作成行政處分者,拒絕申請答覆亦屬於行政處分;反之,拒絕申請之答覆則屬於事實行為而非行政處分。於本案例中,當事人乙向一一九通報中心請求救援,而本身救援行動之法律性質屬於前述強制措施中以實力來實現法律內容,故屬於事實行為之一種,因此一一九通報中心的回答本身即屬於觀念通知,而不是行政處分。

 (四)裁量萎縮:

行政機關在作成行政行為時,原本有許多不同的選擇方式來達到行政行為的目的,而這許多不同的選擇方式簡言之就是「裁量」,倘若因為特殊的事實關係,以致行政機關除非採取某一種特別措施來達到行政行為的目的之外,沒有其他的選擇性,這就是裁量萎縮的概念;基本上對於裁量萎縮的概念,倘若行政機關認知有誤,應視為裁量瑕疵,而屬於違法並且有國家賠償之問題。

依本例題中,當事人甲之子女欲請求國家賠償之法條依據為國家賠償法第二條第二項之規定,必須因公務員違法有責之公權力行為所生之國家賠償責任方可主張。依據新近的裁量理論,行政裁量必須為合義務性裁量,故無疑義;然而從人民的權利觀點,如果法規之執行涉及到人民的生命、身體及健康的急迫性,而必須立即予以維護者,則出現了「裁量萎縮至零」之情況,行政機關在此時僅能選擇立即執行勤務,不得藉由裁量理論來規避其責任,故在裁量萎縮時,人民因具備有「行政介入請求權」,是以公務員在此時即負有作為之義務。
於例題中,
縱使甲拒絕警消人員之勸告,但警消人員仍不得因此而不履行救援之義務,因此甲之子女可因行政機關未履行救援之責任,而請求國家賠償

 (五)反射利益與國家賠償:

所謂反射利益係指個人因公法法規而得到事實上之利益,該個人不得單獨對行政機關有所請求。國家賠償法的規定,其主要意旨就是在於保護人民之權利,倘若人民僅享有反射利益,即不得主張之。

依據國家賠償法第二條第二項後段規定之公務員職務,並不以被害人對該特定之職務行為,有公法上的請求權為必要,只須要其目的在保護或增進特定或可得特定之被害人民之利益為己足,此就是所謂的保護規範理論;此一說法依據大法官會議解釋第四六九號解釋理由書內容加以肯定:「……倘法律規範之目的,係為了保障人民生命、身體及財產等法益,且對於主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確,該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間,猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為,致特定人之自由或權利遭受損害,被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求,應就具體個案而定,如法律明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政主體或國家機關為一定之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,故無疑義;如法律係為了公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者,即應許其依法請求救濟。」
綜上所述,本例中基隆市消防局所依據之法律係為了公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則乙之家人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者,即應許其依法請求救濟。是以乙之子女可依保護規範理論請求國家賠償。

 

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