何謂行政法人化?

何謂行政法人化?
教文(析)092-013號 中華民國九十二年二月十一日
February  11,2003
 
何謂行政法人化?
 
 教育文化組助理研究員 劉新圓
 
 
在中央政府推動的組織再造方案中,有一項重要的變革,就是推動文教機構「行政法人化」。從行政院組織改造推動委員會幾次公開的說明會當中所展現的決心,可以看出,這項政策的實施乃大勢所趨,尤其在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前,行政院便迫不及待地推出「中正文化中心設置條例草案」,要搶先將兩廳院改制為行政法人。這樣急切的動作不免令文化界,尤其是公立博物館人士感到憂心。似乎大家都還沒搞清楚什麼是行政法人,就要被趕鴨子上架了。
行政法人制度的特色
到底行政法人是什麼?它和一般的行政組織有什麼不同?從「中正文化中心設置條例草案」大致可以看出它的幾項特色:
一、 不進用公務人員:這是基於專業性、彈性與精簡等需求的考量。文教機構與一般行政組織的最大不同,在於它的獨立性與機動性強,專業與創意的要求高。一般行政組織如警察、稅務機關等,其所管轄與民眾的日常生活息息相關,涉及人民基本權益頗深。而文教機構如博物館、學校等,其管轄範圍大約不出其建築物。尤有甚者,它們還得想盡辦法來吸引民眾的參與,所以,創意是文教機構運作的重要條件。這樣的環境是不適合公務員的,而公務員的參與也不利於這種組織的發展。我們知道,一旦通過國家考試成為公務員,不只拿到了鐵飯碗,而且在生活上也享有相當優厚的保障,幾乎可謂一輩子不愁吃穿。所以每年高普考都有成千上萬的人趨之若騖。然而,正也是因為這樣的安全感,公務員在職場上,普遍缺乏衝勁,凡事只求不出錯,而極少大膽嘗試冒險革新。主管不敢隨便開除那些不符合工作需求或尸位素餐的公務員,當然也就影響了行政效率。至於一些符合專業需求但可能不太會考試的約聘人員,即使能力強,也礙於法令的規定,無法獲得正式公務員相同的待遇。這也是為什麼文建會許多附屬單位都支持改制為行政法人的主要原因。
二、 採合議制:設立董事會與監事會,定期召開會議,前者決定重要的工作方針與決策,後者審查財務。這樣的組織形式與一般民間財團法人基本上並無二致。唯一的差別是,行政法人的財源直接來自國家的預算,而財團法人則屬於民間機構,必須自籌經費。行政院之所以大力鼓吹文教機構轉型為行政法人,主要就是因為這樣的組織既擁有民間基金會的活力、效率與彈性,又同時具有公家單位的穩定特質。事實上,目前有些機構就很類似行政法人,例如國家文化藝術基金會。它的財源來自政府的基金,每年靠孳息來從事藝文補助。近年由於銀行利息大幅滑落致使其功能降低,因而有人主張應該改由政府撥預算,以從事類似英美一臂之隔(arm length)性質的補助。果真如此,那麼國藝會的組織就差不多等於行政法人化了。
反彈聲浪
從以上幾項特點來看,文教機構行政法人化既能提高效率,又能節省開支,似乎是個完美的選擇,為什麼仍有反彈的聲浪呢?主要原因如下:
一、 自籌經費的疑慮:大多數的公立博物館都反對行政法人化,此係肇因於自籌經費的壓力。從官辦民營到委外經營,政府的博物館政策一變再變。然而不管怎麼變,其目的都指向自籌經費一途。他們耽心,這種壓力可能迫使博物館走向商業化而變質為遊樂場所,失去了教育的意義。雖然行政法人化不一定非得自籌經費不可,但是因為它同樣也指向節省政府開支的目的,所以博物館界很容易將它與民間財團法人劃上等號。
二、 公務員的反彈:這可能是行政法人化最大的阻力。而且可以預期的是,隨著行政法人化機構的增加,反彈聲浪會越來越大。行政法人化的目的就是要避免因公務員的惡習造成行政效率不彰,阻礙組織的進步發展。依「中正文化中心設置條例草案」,改制後,原機關的公務人員仍保有其資格。倘若此案通過而實施後,兩廳院的公務員都不願離開,那麼其行政法人化不但很難立即收到成效,相反地,為了延攬專業人才,反而可能增加其財政負擔。事實上,日本自1997年倡導獨立行政法人制度以來,就受到行政官僚的強烈抵抗,最後不得不妥協,將它分成公務員與非公務員兩種類型。至於公務員型的獨立行政法人制度是否有增加行政效率,是值得懷疑的。
建議
行政法人化是政府組織精簡的方案之一,為了減輕政府的財政負擔與增加行政效率,沒有人有理由反對這項政策。然而值得注意的是,歷來政治上的改革總是難免遇到阻力,而且變革越大,反彈也越強。這固然與大多數的人安於現狀、抗拒改變有關,但是執行者過於躁進、急著見到成效,對於改革過程中可能產生的種種副作用缺乏有效的評估與預防的配套措施,才往往是造成改革失敗的主要因素。為了避免改革所可能產生的弊端,我們有以下幾點建議:
一、 應先通過母法:行政院在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前便搶先推出「中正文化中心設置條例草案」,這確實是失之操切的,而且行政院也無法保證是否會發生牴觸母法的情形。
二、 制度的設計應具彈性:行政法人設置的目的之一本是希望賦與公立文教機構相當的彈性,因此,這項制度的設計自然也應該符合彈性的原則,配合各機構的特性而調整。以博物館而言,如果改制為行政法人之後必須自籌經費,只是為了節省政府開支而抹殺了教育的功能,是得不償失的。
三、 妥善處理公務員的權益問題:行政法人化最直接關係到的就是現有公務員的權益問題。公務員的態度無疑是此項政策成敗的關鍵。所以,無論是人員的移撥、鼓勵提早退休或其他配套措施,政府都應該謹慎處理。
四、 必須經過充份的說明與討論:「行政法人」是從日本的「獨立行政法人制度」借用而來的,而獨立行政法人制度又是參考英國的agency而創的制度。大多數國人尚且未聽過這個名詞,更不用說了解其意涵了。政府在參考他國的行政組織時,應該經過充份的說明。更應該透過充份的討論與完善的規劃,使該項制度能真正符合國情。
參考資料:
蔡秀卿(2002)〈日本獨立行政法人制度〉《月旦法學雜誌》84,台北:元照出版社,60-76。
李文儀(2003)〈文教機構行政法人化,文建會、教育部不同調〉《中國時報》1月25日14版。
楊珮欣(2003)〈公立文化機構法人化意見仍分歧,政府且戰且走心態暴露無遺〉《自由時報》1月25日40版。
周美惠 (2003)〈行政法人化,博物館長怨嘆。最大的疑惑:這是是非題還是選擇題?獨杜正勝表態支持〉《聯合報》1月15日14版。
賴素鈴 (2003)〈委外經營豈是萬靈丹,兼顧博物館文教責任應有周全考慮〉《民生報》1月13日A6版。
楊珮欣(2002)〈政府組織法人化未必全面適用,政策推動應考量負面效益〉《自由時報》12月3日40版。參考資料:
蔡秀卿(2002)〈日本獨立行政法人制度〉《月旦法學雜誌》84,台北:元照出版社,60-76。
李文儀(2003)〈文教機構行政法人化,文建會、教育部不同調〉《中國時報》1月25日14版。
楊珮欣(2003)〈公立文化機構法人化意見仍分歧,政府且戰且走心態暴露無遺〉《自由時報》1月25日40版。
周美惠 (2003)〈行政法人化,博物館長怨嘆。最大的疑惑:這是是非題還是選擇題?獨杜正勝表態支持〉《聯合報》1月15日14版。
賴素鈴 (2003)〈委外經營豈是萬靈丹,兼顧博物館文教責任應有周全考慮〉《民生報》1月13日A6版。
楊珮欣(2002)〈政府組織法人化未必全面適用,政策推動應考量負面效益〉《自由時報》12月3日40版。
康俐雯、楊珮欣(2002)〈文教機構改制「行政法人」各機關有準備,新組織難監督,博物館人士憂心〉《自由時報》12月3日40版。
于國華(2002)〈行政法人組織概念勢將衝擊文化組織具半官方性質,可行使公權力,歐美日已成熟運作〉《民生報》11月29日A13版。
 http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/EC/092/EC-B-092-013.htm
 
改制「行政法人」不宜強迫、不宜過度擴張! 
 
 
   作家:朱宗慶
        行政院通過的「行政法人法草案」在其「總則」裡清楚提到「為規範行政法人之設立、組織、運作、監督及解散等共通事項,確保公共任務之遂行,並使其運作更具效率及彈性,以促進公共利益,特制定本法。」此為制定本法之立法目的。
        本法係定位為「基準法」,其目的在就行政法人「共通事項」作「原則性規範」,以為行政法人「個別組織法律」或「通用性法律」制定之導引。為因應實際運作需要,行政法人「個別組織法律」或「通用性法律」並得在本法所定基準之上,依其組織特性、任務進一步特別設計,而為不同之規定。
        對於學法律的人,以上說明再清楚不過,但是我所接觸的許多部會單位還是不太了解,即使政府已經訂出並通過通盤性原則的「行政法人法」(基準法),各個有意改制為行政法人的單位還是得依照其組織特性、任務的設定,擬定「設置條例」,個別立法通過,始得成立。並且在組織設計的過程中,必需能夠適切且細膩的思考機關的屬性與定位,何種組織型態與組成架構得以引領行政法人化後的單位,保有正確的運作方針,如此始能不偏離行政法人化的目的。
       我原先擔心「行政法人法」會不會太僵化,把未來欲改制的機關單位限制得太死,因為大學、醫院、劇場、博物館…..的屬性都不盡相同,並且,同一類型機構的設置目的與規模也不見得完全一致,假如適用一套僵化的基準法來框限,必然無法滿足需求,屆時削足適履難保不會捉襟見肘,頻出問題。
        但是,在細讀這份草案後,我認為這份草案具有相當大的寬容度。儘管這份草案與先前提出的版本沒有太多內容變更,但是經過使用字彙的調整,說明更加詳盡,也讓我盡釋先前的疑慮。
        這個寬鬆的通則性基準法只是做為一個概略的框架,可供個別單位援例辦理,而個別單位還是可以制定符合自己機構需求的「設置條例」而不被基準法限制。
        除此之外,改制行政法人應該選擇適合的機構實施,而不是盲目擴張。全面性實施或貿然進行,只怕行政法人會成為另一個公務體系!
        雖然文化、教育與民生機構的屬性都很適合改制行政法人,但是以大學為例,每一所大學的性質、類別以及體質都不一樣,有沒有必要一次就全面改制?這是可以思考的。
      「行政法人」制度畢竟只是國家多種制度裡的一個選項,像有些機構以公務機關、委外經營、民營、財團法人等模式經營,也都擁有許多很成功的案例,行政法人只是多個選項之一,而何種機關適合採行「行政法人」,其中意涵著許多政策層面的決策正確性,恐需從屬於政府整體考量層面、現行機關性質合適性層面、改制後的實務落實層面與公共利益層面等等,多一些推敲與沙盤推演。
        除了不要過度擴張,改制行政法人不適合強迫實行!我相信先前確有部分單位是在不情願的狀況下,被迫朝改制行政法人的方向進行規劃與準備,然而當時的主管機關或許是消極推動,抑或多少有些目的偏頗,想藉由法人化給予這些改制單位一種「今後必須自給自足,自生自滅」的沉重壓力,以及政府想要減輕財務負擔,規避責任,甩脫文化機構包袱的邊緣化感受。這無疑是把政府成立行政法人的美意破壞殆盡。
       現在,有些機構對於「行政法人」普遍存在著兩個極端的想法,其一是「改了,機構就一定會更好」;其二是「改了,一定會變得更糟(擔憂權益、預算經費將無法獲得保障)」。前者,導致過度樂觀狂熱而未正視改制過程中必須克服的各項挑戰,甚或將兩廳院改制之條例或規章照單全收;後者,導致莫名懼怕而未洞見改制後可能為機構帶來的正面改變。兩種思維都不難理解,因為大家對於「行政法人」的認識度確實不高,不清楚它到底是一個什麼樣的制度,將把機構帶往什麼樣的方向,所以莫名狂熱、莫名恐懼,尤以後者為甚。
        我認為可以改制成為「行政法人」的對象,應該是政府抱持有高度的期待,以及機構本身有意願要改制成為行政法人的單位,而後者若能帶有高度願意,想透過改制之權變,讓組織變得更靈活與活力、營運策略更具彈性與競爭性,則可預見其改制成效,將是令人期待的!所以,除非政府主動的要求,否則有意改制的單位除了自身要有強烈的意願,還必須對自己有很清楚的定位,有具體的追求目標、執行策略、未來願景,加上很好的執行力,再提出一套完整可行的方案,將可助於法人化的順利推行。
        這個充滿理想性的行政法人法草案的提出確實結合了很多人的學識與經驗,但畢竟,我國唯一的行政法人經驗就是兩廳院的經驗。然而,對於兩廳院的經驗,我觀察到,有些人並沒有好好認真的探討過,卻毫不思索,也沒甚麼根據地把「輿論的衝突」作為兩廳院行政法人的「原罪」,好像只要是行政法人就必然會有衝突的問題。
        總之,改制「行政法人」的工作必須是有選擇性、有階段性、有目的性地循序漸進,不宜過度擴張,不宜強迫!我建議初步只要挑選幾個具有代表性的機構試行,先打造幾個成功的行政法人範例,再來考慮之後的實施範圍,這樣成功的機會才大,同時才能可以真正達到提高政府效能、強化公共服務的改制目的!
 

 http://blog.udn.com/jublog/2644534

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