行政單一窗口化的理論之分析-全像圖組織

行政單一窗口化的理論之分析

林鍾沂*

 前言

  在邁入新一個千禧年之際,世界各主要國家都在積極推動政府再造,以迎接新世紀的來臨,行政院 蕭院長於869l日就任後,就宣布要致力推動政府再造工程,希望引進企業管理的精神,建立一個精簡、彈性、不斷創新,並具有應變能力的企業型政府,以加強政府行政效能,提高國家競爭力,為民眾謀求更多的福祉。

  在諸多的改革項目中,「行政單一窗口」實為落實政府再造的具體化行動方案之一,所謂「行政單一窗口化」,就是要讓民眾洽辦公務的時候,只要在單一個窗口交件,就能夠完成所有的作業,並獲得全程親切而且有效率的服務,以免讓民眾奔走好幾個窗口或機關(行政院人事行政局,民872)。這種期望行政宛如一般民間的便利商店,為民眾打開一扇便民、親民、利民的窗口,以使民眾不再存有「什麼都不怕,就怕進衙門」的感覺,其理論基礎為何?值得深究。

  誠如前述,行政單一窗口化之目的,乃在於便民、親民、利民。是以,建立快速回應的組織,以滿足民眾的需求,此為理論寄託之所在。因此,本論文首先將就快速回應組織的學理論點加以申述。惟如何建立快速回應組織?如何確保其健全運作?組織設計應如何?全像圖組織(holographic organization)的隱喻似乎可提供學習和想像空間。爰此,全像圖組織設計乃為本文探討的第二個主題。此外,在推動快速回應組織與全像圖的組織設計時,應有相關的配套,則是本文第三個要處理的課題。茲將此三者分則闡述如后。

壹、建立有活力及快速回應的公共服務組織

  Edward Deevy在〈新千禧年的挑戰:建立有活力及快速回應的公共服務機構〉(The Challenge for the Millenium: Building Resilient “Rapid Response” Public Service Organizations)一文中,即開宗明義地寫道:

   「現在是向傳統由上而下工業時代的工作組織告別的時候了。這種組織當初是為穩定而且可預測的巿場設計而成的。今天,企業環境已經丕變;穩定性與可預測性不再是今天企業環境的特徵了。然而今天,不論是在公部門或私部門,仍舊有許多缺乏迎接新千禧年所必需的彈性、回應性與韌性的組織。有鑑於此,論者紛紛提『再造』傳統工作組織的建議。但是,這些建議付諸實施後,效果並不彰著,以致於有志創造一個嶄新工作環境的行政主管和經理人備感挫折」。  接著他又道: G

   「近年來,許多企業部門的主管紛紛採取『精簡』的方法,希冀藉此創造一個具備足以因應快速環境變遷之敏捷性企業體。然而,個人的經驗,特別是個人在美國的經驗,讓我不得不做出以下的結論:『精簡』這種做法對於組織的韌性與回應性有百害無一利。在美國,『再造』幾乎等同於『裁員』;其實『再造』的同義詞是『優質表現』,而非『裁員』」(朱志宏譯,民881)。  對Deevy而言,在所謂後官僚典範的今日,公共服務組織必須去改變過去韋伯(Max Weber)所建構的依法辦事、對事不對人、講究層級節制、終身雇用、甚至文書主義的行事風格。為了因應新的、意料之外的環境變遷,公共服務組織應該具備敏捷性、市場回應性、和彈性的能力。誠如達爾文所說:最強壯、最具智慧的生物未必能夠存活,唯有最能回應環境變遷的生物才能避免遭到淘汰的命運。因此,快速、回應、和敏捷性才是決定組織成敗關鍵之所在。在千禧年即將來臨之際,過去與市場壓力絕緣,不能快速回應民眾需求的公共組織,現在必須換一個新的頭腦(朱志宏譯,民882)。

  此種強調快速回應的組織,與「微軟」(Micro Soft)公司董事長比爾‧蓋茲(Bill Gates)的看法有異曲同工之妙。在其晚進出版的新書《數位神經系統:與思考等快的明日世界》(Business @ the Speed of Thought: Using a Digital Network System)強調組織應與電腦、通訊設備、與數位工具相互結合,使之成為類似人類中樞神經系統般靈活應變的體系,讓其快速地感應外界環境變化、民眾需求、與競爭挑戰,及時取行動。甚至,他在第一章「資訊流動就是命脈」就直接了當地寫道:「如果八○年代的主題是品質,九○年代是企業再造,那麼西元二千年的關鍵就是速度」(樂為良譯,民88:)。

  就此而言,雖然我們不敢斷言,未來組織只會有兩種:不是快速回應的組織,就是死亡的組織(朱志宏譯,民882)。但無疑的是,若沒有建立快速回應的能力,則組織實難以取得競爭優勢。無獨有偶地,今年應邀前來參加我國考試院舉辦之「公務人力資源發展會議」的美國人事管理局(OPM)局長Janice R. Lachance亦認為,二十世紀的政府組織,應該學習企業組織擁有「及時的」工作力(just-in-time work force),甚至工作的完成乃是藉由跨功能的團隊與短期的雇員、諮商者、和契約者的集體貢獻,全職的終身工作和工作規範將成為昨日黃花。她並借用William Bridges的觀點將之稱為「去工作化」(de-jobbing)(Lachance,民8815)。也就是說,為因應隨時與隨機變化的當下,只有極少的工作可以詳加規範,甚至「工作」本身可能成為變遷的牽制者(change inhibitor)。因此,任何一位核心的政府職員應該在今天扮演一種角色,明日則扮演另一個角色。隨之而來的,Lachance認為美國的聯邦官僚制度會從我們所熟悉的層級節制的、工業時代的結構,走向可以改善與整合服務傳輸和政府設計的「交互網路」結構(inter-networked structure)。屆時,植基在「網路電腦」的其他組織形式將會不斷推陳出新。於此,我們的角色不僅應止於成為人力資源發展專家、財政官員、或資訊科技人員,而應比這些多得多。甚至她更認為,在未來的新世紀,政府如要成功地管理文官制度,那麼每位行政人員應該透過事業夥伴(business partner)、系統思考者、學習專家、和結盟締造者(alliance builder)的多重角色來助益組織的成功與成果(Lachance, 1999: 16; 23)。

  從上述三位專家的敘述中,筆者無意認為架構現代政府組織的官僚制度將會面臨死亡,但是如何建構政府組織的能力,使之快速回應民眾需求,已是民主化和電腦化俱進的當今,刻不容緩的行政課題了。

貳、組織設計的全像圖隱喻

  在晚進的學理中,有個的有趣的發現和實驗,提供了另類思考的想像,那就是1948年由Dennins Gabor發明的全像圖照相技術(holography),它是用一架無鏡頭照相機以各部分都儲存整體的方法記錄資訊,其中相互作用的光線形成一種「干擾模式」(interference pattern),將要記錄的資訊散射到照相底片上,即大家所知的全像圖(hologram),然後經過光的照射便能重現原來的資訊。全像圖有趣的特點之一是,假若底片撕碎了,任何一個小碎片都能用來重現整個形象。每樣事物都包含在其他事物之中,正彷彿我們向池塘裡扔一塊小石頭,在由此濺起的每一顆水珠中都能看到整個池塘和濺起的波浪、漣漪和水滴的影像。

  此外,科學家G. R. Taylors在《心智的自然史》(The Natural History of Minds)就大腦與機器之間的若干差異,提出了下面的觀察報告:

   在一項著名的實驗中,美國心理學家拉什利 (Karl Lashley)摘除了在迷宮中接受跑動訓練的老鼠日益增多的部分大腦。結果他發現,倘若沒有摘除視覺皮質從而使老鼠變瞎,他就能夠摘除掉老鼠幾乎百分之九十的大腦皮質而不會降低其穿過迷宮的能力。這在人造機器上簡直不可能存在。試想當你把收音機上十分之九的零件都拆下來時,看它是否仍然能夠帶給我們信號?看來,每項特殊的記憶都是以某種方式分布在作為整體的大腦之上的。  同樣地,你可以摘除相當多的運動神經皮質(motor cortex),而不會癱瘓任何一組的肌肉。其結果只不過是運動肌的作用呈現普遍衰退而已。像這種機制的演化優勢是相當明顯的:當被追趕時,僅係顯得跑得笨拙些,而非一動也不動。唯我們並未真正理解這些非比尋常的功能分布是如何達成的。無論如何,我們可以觀察得到,大腦所依賴的是日益精雕細琢的模式,而不是(像人造機器那樣)依靠因果的連繫。箇中的事實是,任何東西都無法與大腦相比。(引自戴文年譯,民8481-82

  根據G. Morgan的敘述,大腦的全像圖特性,乃在於大腦不同的部位看似專門於不同的活動,但對特定行為的控制與作用卻絕非那樣的局部化。雖然我們能夠區別大腦皮質(控制所有非例行活動的首腦或主要計畫人,或者記憶),小腦(處理例行活動的計算機或自動控制器)和中腦(觸覺、嗅覺和感覺中心)功能的執行,但又必須認識到,它們是緊密地相互依賴,並在必要時能夠相互替代。再者,大腦的溝通網路是由成千上萬個神經原彼此連結的型態所組成,他不但能作為特定活動或喚起記憶的場所,而且每個神經原又像是一部小型計算機那樣精細,可以儲存大量的資訊。由於神經原之間這種極寶貴的連結模式(the pattern of connectivity),所以它允許大腦的不同部位同時對不同資訊進行處理、一次接收和無所不在的瞭解之驚人能力,成為既普遍又特殊的功能系統。據此,史丹福大學神經學家K. Pribram曾經指出,大腦是按照全像圖照相的原理進行工作,記憶遍及整個大腦,因而可在大腦的任何一部位再生。倘若他的觀點正確,那麼就可解釋在拉什利的實驗中,為何老鼠的大腦部分被切除時還能合理地發揮作用而走出迷宮。

  從上述全像圖原理和大腦作用的敘述中,我們將可學習到全像圖照相有可能創造出將整體在各個部分中進行編碼的程序,以使各個部分相當於整體。更有甚者,此種編碼過程,不僅重視將許許多多的資料轉換成處理的型態與慣例的過度集中化意象,而且它也是一種支持資訊分權化、分散化的形式。當它在大腦發生作用之際,並沒有所謂的控制中心或控制點,任何的型態與秩序都可隨時浮現,而非刻意強加於其上(imposed)。最後,全像圖的解釋,強調的是頭腦功能的全方位特質。它的功能運作雖在高度分工下,卻又彼此相互連結與合作,形成既專化又普化的特性。

  有鑑於此,G. Morgan提出一個全像圖設計的原理,應做到以下四點:一、使整體植入所有部分;二、創造連結與重複;三、造就特殊化與通則化並存;和四、創造自我組織的能力(Morgan, 1986: 97-98)。如此一個富有彈性與全面性的組織,就如同打一場完美的籃球比賽一般,每位球員都要有整體團隊的觀念,不把自己的角色過度窄化,不只是將自己侷限在打固定的位置如前鋒或後衛,而是隨時機動調整,藉著具有默契的傳球、互相補鍋、變化攻防戰術,隨時準備接應隊友或接受隊友的接應,尋找有利位置射籃或上籃得分。

  再者,像這樣的作法,亦如同一位全方位的教師一般,平日雖專精於某一領域或次領域的研究,但卻能涉獵不同的學科,藉著學科的對話與交流(包括無形的體驗),以專業的知識來看待整體知識演化,再以整體知識檢驗專業知識的發展,針對環境和趨勢,定位自己的研究旨趣,成為一位既專且博的學者。

  為了對全像圖組織設計原理有更清楚的瞭解,Morgan更於一九九七年修正出版的《組織意象》(Images of Organization)一書中詳細闡述其中的道理。首先,他開宗明義地寫道:「在若干方面,想去談論『全像圖設計』似乎相當詭異。因為,全像圖的組織型態是種自我組合,隨時浮現的現象。不過,仍有若干重要原則可供我們開創全像圖之自我組織得以發揚光大的系絡(Morgan, 1997: 102)。接著,他將全像圖組織的設計原理表述如圖一,並說明如下:

 

 

 

圖一 全像圖的組織設計

資料來源:Morgan, 1997: 103

 

一、將整體植入所有部分

  如前所述,將整體植入所有部分的哲學似乎是不可能的理想,但是我們可以透過組織文化、資訊體系、結構、與角色的運作加以實踐:

(一)組織的DNA  組織的凝聚與團隊力量,可以藉由組織的願景、價值、與目的意識而加以實現,進而促使每位成員都能瞭解、接受整體的任務和挑戰。正如在我們的細胞核中均有DNA,因其帶有宛如全像圖的編碼,所以在必要時它可以再生,以提供身體的完全發展。以這種「整全的特性」,不難解釋為何挪威船塢公司(the Norwegian Shipping Company),當它面對包租飛機發生空難,大半成員喪生(包括數位經理人員),還能運作。依照E. Anderson的觀察,挪威船塢公司在空難發生後備受衝擊,卻在不久之後,又能運作如常,原因在於其他公司成員能夠分享公司先前的智慧,並加聚合,臨危受命很快地重造那些受難者的功能運作(cited by Morgan, 1997: 101)。

  其實,這種重造再生的能力,也可以在銀行運作中表現無遺。例如,某家銀行總公司慘遭回祿之災,付之一炬,可是分公司卻能如常運作,並代替總公司處理相關事宜,絲毫不受影響。此便是分公司扮演組織DNA特性之所在。

  當然,組織的再生與自我創造,並非封閉體系,其應培養開放和演化的途徑來面對未來,否則,其文化極有可能是故步自封的願景和自我中心的價值,而趨於滅亡。亦因此,在我們的願景、價值、和理念當中,應創造若干彈性空間,以適應革新的到來。

(二)網路型情報(network intelligence  組織將「整體植入部分」的第二種方式,可透過適當的「網路型情報」予以達成,所謂網絡型情報,意謂資訊體系可就多元的觀點進行審視,並讓組織的每位成員(即使位處遙遠)針對不斷演化的組織記憶和智慧作到全程的參與,俾便在組織的情報基礎上加以學習和貢獻。如同網際網路(internet)和全球網路(world wide web)建構了「全球性心靈」(global mind),組織的資訊體系亦應建構共享的「組織心靈」(organization mind)(Morgan, 1997: 104)。

  亦即,面對是資訊電子化的時代來臨,每位組織成員應該透過電腦的協助,將其角色功能、學習經驗、與思考意識加以呈現,並與其他成員對話交流,組合成一有系統的組織智慧,以有利於每位成員從中瞭解並學習不同的功能扮演,達成全方位的運作舵手。

(三)結構的自我複製  將整體植入部分的第三方式,乃在於組織結構設計能屈能伸,可大可小。例如,Magna International公司,在一九五○年代中期,從雇用二十人的小型自動化零件工廠,發展成一九九○年代中期產值超過美金四十億美金的公司,Magna管理的哲學是不管公司如何龐大,仍然維持小型的規模,以避免發生過度龐雜對事不對人的(impersonal)的弊端。因此,當一個工廠大到超過二百人時,它就必須如同蜜蜂分巢一般,另成一個單位。一個接一個,如圖二所示。

  運用相同的道理,我們可將整個組織的文化、性格、和技能基礎傳輸給新的「部分」,讓「部分」很快地與整體齊一化,促成各單位的新進成員既吸收並生活於適合組織整體運作的環境中,達成既分權又整合的組織體系。

 

 

圖二 結構的自我複製

資料來源:Morgan, 1997: 105

(四)整體團隊與分殊化角色(holistic teams and diversified roles  將整體植入部分的第四種方法,需要重視工作的設計。傳統的管理作法,工作流程通常被細分為高度專業化與窄化的職位,並透過如層級節制的權威、集權的領導等協調方式加以整合。L. GulickH. Fayol的管理理論莫不奠基於此。相反地,全像圖的工作設計,則強調每一工作單元都應成為完成整體任務的工作團隊。在工作團隊當中,每個角色或工作單元不僅被廣泛界定,而且每個人應有多元技能的訓練,藉以達成角色的換軌與彈性的運作。

  在實務方面,此種運作方式的原型,可由組織或工廠中「自我管理的工作團隊」(the self-managing working group)中加以發現。團隊中的成員不僅要從事生產、行銷、採購、與品管的工作,甚至他們更要負起訓練、人事、甄補等業務。為全方位的發展做全方位的準備,不偏倚於一種技能,不設限於一種職責。

二、重疊的重要性

  在論及重疊的重要性時,Morgan曾不吝指出,任何具有自我組織能力的體系,應該擁有一定程度的重疊,而且因為具備「游刃有餘」的能力(excess capacity),才能開創創新與發展的空間,否則,系統只有陷入僵化或固步自封而已。

  誠如前述,在人腦中,這種重疊性是存在於每個神經原(或神經細胞),與其他無數神經原連結網路(the network of connectivity)中。據估計,人腦約100億個神經原,而且每個神經原均有一千個連結,它相當於六萬里的通路,並以不同的方式圍繞著。就靠這麼龐大的連結能力,不僅讓我們產生可觀的演化潛能,也讓我們有能力處理紛雜的資訊,以因應隨時呈現的變化。

  質言之,有關大腦的許多活動,看似多麼的出奇不意與隨機應變,而這需要倚賴頭腦內許多「部分」,在任何時間裡,都能儲存同一的資訊,並做類比的處理(parallel processing)。也由於這種重疊性,任何創意才能在腦際的不同部位隨時浮現。是以,將頭腦視為多元資訊的「起造者」,以助益彈性、創造性、與適應性,實不為過。

  在我們的組織系絡中,重疊性也扮演著類似的角色。資訊的「類比處理」與分享,往往成為創造、理解、信賴、與執著的來源。例如,不同的部門,不但要關照其他單位的功能職責,也要與其分享決策資訊與理念,才能助益決策的作成以及將決策快速傳遞。否則,各自堅持相互掣肘,不能享有共識、相互關照,非但不易達成事功,而且也不易有開創新局的潛能和產生相激相盪的作用。由是來說,創意其實有許多是來自人類「人同此心,心同此理」的隱含智識(tacit knowledge)的聚合。

  當然,在探討重疊性時,有個觀點值得一提,即部分重疊(redundancy of parts)和功能重疊(redundancy of functions)的區別。前者,如飛機的飛行,需要依靠兩組機組同時運轉以策安全,否則,只有一組機件,萬一故障則後果不堪設想。因此,部分的重疊成為「必要之惡」。後者,則為全像圖的組織設計所必需,讓每一單位除了負責本身的功能運作之外,更需添增若干「額外功能」,以備必要的應變。基此職能重疊的構想,方能符合自我組織的工作團隊,祛除那種「這不是我的工作和責任」的窄化工作規範。

三、必要的多樣性(requisite variety

  當一個人並不能擁有所有的情報,亦不能精通於所有的工作與活動,那麼他又該如何自處呢?早年,英國操縱學家W. Ross Ashly提出必要的多樣性原則,認為任何自我管制體系如要應付變遷且複雜環境,那麼就應力求內部的多樣性。簡言之,在全像圖設計中,任何控制體系必須和環境的需求同等多樣與複雜,它們才能以自我組成的方式應付所有可能的挑戰。

  上述的說明中,在在告訴我們,組織若想成長或精益求精,多元的分工或分化是可欲的與必要的,因為缺乏多元的分化的能力,組織就不足以有效地佔領其生存利基(niche),充分地揮灑其專業知識,掌握其優勢,應付其危機。舉例而言,若一醫院僅簡單地分為內科、外科,就不足以應付日益嚴重的腫瘤、神經、精神、甚至是美容整形的醫療需求,即便是美容整形,亦需要設置專業單位,培養專業能力才能應付自如,並且掌握相關新知。是以,任何一個組織功能普化,缺乏必要的多樣性,非但不足以應付外在環境的挑戰,而且也喪失創新的能力。因此,必要的多樣性和上述的將整體植入部分與功能重疊息息相關。沒有它就不可能讓整體「部分」成長茁壯,也不可能讓部分與其他部分連結,而開創更多的新生領域。

四、原則的規範(minimum critical specification,簡稱minimum specs

  所謂原則的規範意指一個體系如想達成自我組織的自由,那麼它就必須擁有若干程度的「空間」和自主性,才能開展適當的創新。

在傳統組織理論的規範下,認為組織的有效運作,實有賴於嚴密的指揮與監督,其策略管理莫不強調應對組織的人事、資源、時間、流程、和預期成果等做到鉅細靡遺地規定與考核,深怕漏失或不及控制恐將危及績效的達成。例如,在計畫評核術(PERT)中,對於每一項工作項目的完成時間均做樂觀時間、悲觀時間、和可能的嚴格時間之估算,其用意便是努力地做好工作時程的控管。然而,這種過度控制和過度界定的舊官僚運作心態,卻為全像圖的組織設計所拋棄,因為過度管制勢將會阻撓每個單位可能擁有的重疊、多樣性、與創新的潛能。再者,此種過度管制極易造成莫頓(R. Merton)所言的「目標錯置」(goal displacement),即過度重視內部的規則與控制,而非針對外在挑戰的應變。

  爰此,Morgan認為原則規範的運用之道,乃在於促使管理者對於一項特殊的創新或活動,本著恰如其份、恰到好處、與不失寬嚴的拿捏。接著,他闡述道:他們(管理者)應避免成為「全面設計者」的角色,轉而應著重於觸媒圓融和界限的管理(boundary management),創造「啟動的條件」以使體系找到自己的形式。箇中的挑戰乃在於幫助運作的單位,不管是網狀企業、工作團隊、研究團體、或個人,能夠發覺「界限的或負責的自主性」領域,並予以運轉。也因此,這項挑戰一方面是在避免無藍圖下的自由放任,另一方面則在防止過度的集權。

五、學習如何學習

  在全像圖的設計原理中,一個非常重要的關鍵便是學習如何學習(learning to learn)。在傳統的操縱學(cybernetics)的指導下,一般溝通和學習理論乃在根據既定的原則或典則,針對現實的偏差,提出矯正或補救之道,亦即此種學習的基礎,是建構在以下的幾個要點上:

  1. 系統應具備意識、監測、和審視環境的能力;

  2. 系統應就此一資訊和其指導行為的運作典則加以關連;

  3. 系統應該發現與現行典則的重要偏差;

  4. 系統必須針對偏差提出矯正之道。

  此種僅就脫離既定規範提出矯正的學習方式,由於欠缺對所運作的規範加以質疑的能力,而被學者們稱為重視守成的單圈學習(single-looped-learning),唯在全像圖的設計中,學習不應止於偏差的矯正,而應顧及對現行運作規則的質疑,如此,學習始能深化,才能有助於對趨勢潮流的思考,而非技術細節的轉化。為了區別控制取向的單圈學習與全像圖的雙圈學習之差異,Morgan將之繪製如圖三。

  扼要言之,一個具有雙圈學習的組織應該致力發展以下幾種能力:

  1. 審視與預期廣泛環境的變遷,以發現重要的變異;

  2. 發展質疑、挑戰和改變現行運作典則和假定的能力;

  3. 允許適當的策略方針和組織型態得以隨時呈現。

  以此而言,一個自我形成的組織其對功能運作的「系統性思考」之要點為(Morgan, 1997: 92):

  1. 什麼是我們組織的利基所在?它是否為一正確的事業?

  2. 我們能否開創新的產品和服務?

  3. 我們是否可以重新界定與不同的產業和服務間的界限,以呈現出新的利基?

  4. 我們是否在事業流程中建構組織,以反映顧客的觀點,而不是受制於傳統部門結構的影響?

  5. 我們能否重新設計事業流程,以增加產品品質和減低成本?

  6. 我們可否用自我管理的團隊網絡以取代組織的層級節制?

  落實而言,一個全像圖的組織運作,應該盡力克服防衛性慣例(defensive routine)的糾纏,擺脫過去思考的侷限,致力未來願景的塑造,以及前瞻嶄新的使命。例如,美國電腦不斷地淘汰、日益更新,研發能力精益求精,掌握了競爭優勢,實為雙圈學習的楷模。

 
 
 
 

圖三 單圈學習與雙圈學習之比較

資料來源:戴文年譯,民8495

參、相關的重要配套

  上述已就全像圖的組織設計做了充分的說明,唯此一理想性極高的觀念要能落實,應有若干的配套作法,以下舉其縈縈大者說明之:

一、強化員工的自主能力,使之成為知識工作者(knowledge worker

  當韋伯在探討理性—合法的官僚制度發展時,即憂心忡忡地指出,此種制度可能使得行政官僚淪為微不足道的小齒輪(little cog),讓不重要的人做不重要的是。「追求官僚制度的熱望,足以令人失望……我們之所以會反對此種機器運作,乃在於避免人類的靈魂遭到切割,以及官僚化的生活方式成為最高的主宰」(Rosenbloom, 1998: 147)。

  前述的憂慮可見諸於我國引進西方的職位分類制之後,公務人員擔任其職出現枯燥與疏離的狀況,而導致如何克服前項病徵成為組織管理的重要課題,其中工作輪調、工作擴大化、和工作豐富化成為工作設計的主要設計可見一斑。為了體現上述的原理,全像圖的設計,乃冀求一位員工成為一知識的工作者,他除了能夠善用個人電腦系統所提供的資訊外,還能趁著多元工作的組合,充實和進修個人的知識,發揮個人的原動力,並助長個人的生涯規劃。

  關於此點,比爾‧蓋茲在《數位神經系統:與思考等快的明日世界》一書中,引用了韓默的話(樂為良譯,民88276):

  任務型的員工是舊工業時代的最後遺跡。一個現代化的公司,每位員工都要參與整體的流程——每個環節。我一位好友的舅父在密西根州佛林鎮的一家汽車工廠做了二十五年,安裝汽車的鍍金條和其他成品。二次世界大戰後的幾年,這是份好工作,但隨著典型「工業年代」的做法,工作流程被切割成獨立的小單元,每個人重複著他最行的工作。與多才多藝的釷星汽車員工所做的事相較(詳見下文),猶如天壤之別。

  在這個新組織之中,工人不再只是機器裡的小零件,而是整體流程具智慧的一環。鋼鐵廠的焊接工人現在要懂得代數與幾何,才能根據電腦做出設計,算出焊接的角度。幾家污水處理公司訓練線上工人使用電腦化的生產測量和計算。新型數位影印機要求維修人員懂電腦和網路,不能光憑螺絲起子走天下。

  總而言之,如果能夠給予政府機關的職員更精密的工作、更好的工具、更多的獎勵、以及更好的前景,他們將會更加負責,更用心地思考,更努力地求知,蛻變為明日所需之多才多藝的知識工作者,而非執行重複工作的任務型工作者。

二、藉助電腦或網際網路的運用,促進經驗與知識的交流與累積

  「工欲善其事,必先利其器」。尤其是,當今已經是一個電腦科技的時代。甚至,不久之後即將有可能進入數位神經系統的年代,電腦或網際網路的發展,已經成為普遍的趨勢。藉助於它們的功能,不僅可以將行政的作為迅速地傳輸給服務的對象,並可將顧客的需求快速遞回饋給政府機關;而且,此一流程,可以無形中使工作流程獲得簡化,減少過多的工作接觸點,一則可避免曠日廢時的公文旅行延宕時日,二則可促使政府的工作流程透明化,讓民眾掌握政府的作業動態。

  然而,電腦或網際網路的主要功用之一,更在於讓公務人員將其工作經驗、傳承、與知識技能透過電腦的資料儲存與網路傳輸,擴張其學習與交流的廣度與速度。誠如前述,員工要成為知識工作者,需要多元的經驗與知識,不斷地學習與進修,而電腦與網路的發展,確可在此方面發揮極大的助益。

 

三、培養公務人員的「團隊成員」(team worker)意識,著重團隊績效評估

全像圖的組織設計,固然要使每個部分都能履行整體的功能,然而,每個部分亟應具備「分工」、「專業化」的能力,方能應付日益複雜的環境,唯在分化的同時,並非將每個單位之職位細加分割,而係植基團體意識來達成必要的分工,所以它在組織的架構下是個分化的次級單位,然在自身的單元上,卻又是「整合」的一份子,彼此共享的基本態度是「我是大單位的一份子,『我們』比『我』個人重要」。其中,每一小組的團隊成員是精簡而自主的。

關於此者,比爾‧蓋茲以通用汽車在一九八五年成立的釷星汽車公司(Saturn Corporation)為例,說明它為何連續八年獲得鮑爾(J. D. Power)品質和顧客滿意獎,獲得眾多車主的青睞(樂為良譯,民88272)。

 

釷星的員工以組員互稱。八千五百位員工各自隸屬某小組,每個人身上掛小組名牌。每小組人員精簡而自主,最少有四人,最多到六十人,一般為十二至十五人。每組各有特別的功能如製造引擎或車門,組員在其領域內,大概要學會三十種工作,不容易發生重複性太高的倦怠症。每小組有權聘用和解雇那些經常遲到或犯錯連連的員工。由於個人兩成的薪資是基於品質、顧客滿意度、和銷售而定,每小組在運作上形同小型獨立公司。

 

再者,團隊成員既然作為單一窗口工作的主要單元,那麼績效的考評便應重視團隊的表現,改變過去單以個人績效考評的作法。尤其是在全面品質管理(TQM)和不斷改善過程和流程的觀念下,更是如此。凡有良好績效者,就應給予較高的誘因,達成貢獻與滿足的平衡。對此,B. S. Romzek一針見血地指出(Romzek, 1998: 11):

   「一般的公共組織應該逐漸地去評估和報償團隊行為,唯在我們公務規則和規範下的個人主義性質卻讓團隊基礎的評價顯得困難重重,大多數的組織僅利用團隊去考評個人在團隊計畫的貢獻,而非注意整體團隊。然而,在The Pacer分享實驗方案中(其主張取消個人績效考評),有將近44%的員工已意識到著重團隊工作的改善。在以團體為基礎的酬金實驗中,若干再造的實驗報告將很快地注意到應保留兩套記錄,一係吻合主管首長或機關想要瞭解的個人績效考評,另一係改造運動所重新重視和報酬的團體績效層次」。肆、結語

  在邁向新千禧年之際,各國均在如火如荼地開展政府再造,以冀望提昇競爭優勢。然而,在美國,「再造」幾乎等同於「裁員」。其實,「再造」的同義詞是「優質表現」,而非「裁員」(朱志宏譯,民881)。尤其是在儒家文化薰陶下「黎民望賢政」,政府本應萬能,進而提昇能力為民謀福利。是以,如何提昇政府處理和解決問題的能力,才是政府再造的第一要務。因此,今後的政府再造,應多談「政府能力的提昇」,而少談「組織員額的精簡」等等。無疑地,行政單一窗口化乃是提昇政府能力的一個關鍵。假如各級或各個政府機關皆能透過此一管道滿足民眾的需求,那麼相信民眾並不在乎政府是否「萬能」。唯該如何實踐行政單一窗口化,實涉及了行政組織理論典範的轉移。尤其是全像圖組織設計的提出,更是令人震撼,它可與比爾‧蓋茲所提出的「數位神經系統」相媲美,二者分屬不同領域卻有相同的見解。它們雖是理想,卻能提供可貴的想像空間,行政學術界與實務界不可也不應輕忽之。

 

參考資料

行政院人事行政局,民87,《推開簡政便民的窗口:全國行政單一窗口化成效實例》。台北:行政院人事行政局。

朱志宏譯,愛德華‧狄比(Edward Deevy)著,民88126日,〈新千禧年的挑戰:建立有活力及快速回應的公共服務機構〉,考試院舉辦「公務人力資源發展會議」宣讀之論文。台北:台北國際會議中心。

姜豐年,〈蓋茲思考的速度〉,民8841日。台北:經濟日報,27版。

政府再造推動委員會,民87,《政府再造推動計畫》。台北:行政院。

樂為良譯,比爾‧蓋茲(Bill Gates)著,民88,《數位神經系統:與思考等快的明日世界》。台北:商週。

魏啟林,民86,《公務人員的心靈改革與政府再造》。台北:行政院人事行政局。

戴文年譯,蓋瑞茲‧摩根(Gareth Morgan)著,民83,《組織意象》。台北:五南。

Frederickson, H. G., 1997, The Spirit of Public Administration. San Fracisco, C. A.: Jossey-Bass Inc..

Kettl, D. F. & Milward, H. B., (Eds.). (1996). The State of Public Management. Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press.

Lachance, J.,民88126日,American Civil Service on the Threshold of the 21st Century. 考試院舉辦「公務人力資源發展會議」宣讀之論文,台北:台北國際會議中心。

Morgan, G. (1986) (1st Ed.). Images of Organization. Newbury Park, C. A.: Sage Publications Ltd..

———— (1997) (2nd Ed.). Images of Organization. Newbury Park, C. A.: Sage Publications Ltd..

Osborne, D. & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Menlo Park, C. A.: Addison-Wesley Publishing Co., Inc.

Romzek, B. S. (1998). “Accountability Implications of Civil Service Reform” The Future of Merit: Twenty Years after the Civil Service Reform Act. (Working Paper Prepare by Symposium Wednesday, Nov. 18, 1998).

Rosenbloom, D. H. (1998). Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector, (4th Ed.). New York: The McGraw-Hill Companies, Inc..

廣告
本篇發表於 行政學。將永久鏈結加入書籤。

發表迴響

在下方填入你的資料或按右方圖示以社群網站登入:

WordPress.com Logo

您的留言將使用 WordPress.com 帳號。 登出 / 變更 )

Twitter picture

您的留言將使用 Twitter 帳號。 登出 / 變更 )

Facebook照片

您的留言將使用 Facebook 帳號。 登出 / 變更 )

Google+ photo

您的留言將使用 Google+ 帳號。 登出 / 變更 )

連結到 %s