新公共管理發展歷史系絡之初探

憲政(研)095-049號

中華民國九十五年十二月二十六日
December  26 , 2006

新公共管理發展歷史系絡之初探

憲政法制組政策委員 詹中原

七○年代之全球性石油危機,是造成各國政府改革的主要原因。按Osborne及Gaebler(1992)所言,各國政府面對預算巨幅赤字之主要因應措施不外乎:(1)節支,(2)增稅,(3)第三種選擇──節樽成本,提昇成效(Work better and Cost less)。第三種選擇亦正是,美國1992年之後,Clinton-Gore政府所提出National Performance Review(NPR)之主要目標。為了達成第三種選擇的目標,則促使行政革新方向自然朝向「管理革新」(managerial reforms)尋求解決策略。

一、管理主義

以管理主義(managerialism)形容美國的公私部門文化實不為過。個人主義者(individualist)是伴隨聖經文化(biblical)及共和主義(Republican)政治哲學,形成美國文化的三項支柱。由於功利個人主義(Utilitarian Individualism)的特色是強調效用的動機(motives of utility),成本效益權衡,及選擇的利弊計算。因此在美國文化中,對於管理的信仰,則更遠重要於如歐陸德國──普魯士所強調公民服從(German-Prussian civil obedience)及法國的公共利益維護(etatist)觀念。因為唯有效用及效率的管理,才能提供給個人主義者作為財貨消費者(無論公私部門)的最有利選擇。

管理主義的信仰,亦蘊釀了包括1911年Frederick Taylor所著The principles of Scientific Management, 1915年Frenchman Fayol著General and Industrial Management,及Luther Gulick及Lyndall Urwick合編Papers on the Science Administration的文化歷史系絡。同時,這些位科學管理的先行者,亦更為管理主義奠定了穩固的基石。

其中Luther Gulick除了創造了著名的POSDCORB行政專有文字外,更由於其對於公部門管理之特別興趣,如上又於1930年參與專業聯邦政府重組之Brownlow Committee,使得現代之科學管理思潮,得以擴散到公共行政的領域。這也是「公共管理」(public management)的源起。

二、公共管理

70年代的經濟危機,造成了美國及西歐人民對政府計畫有效性之質疑。J. Pressman及A. Wildavsky對於政策執行重要性的呼籲,不只是反映了此種民心的事實,,同時也形成了政策執行研究的新領域。公共行政論者此時更加的同意有效的政府績效,除了政策分析和計畫以外,更重要的需要公共管理人(public managers),其能經由政策執行過程的訓練,而在地方政府層級,監督實際的政策執行。至此,公共行政的重心,由政策規劃及分析,轉移到「政策執行的管理」(the management of policy implementation),這也就是公共管理的近代發展。

三、公共管理與學術典範

(一)公共政策分析學派(Public policy Analysis schools, PPA)在社會環境的調適程序過程中,融入了管理的理念,也因此在PP之外,加入了M的研究範圍。然而這也造成在70′ 末至80’初期,學界對於公私部門分野的討論。最主要是當時的管理及組織理論,同時被若干商學論者主張,其亦可適用於公共組織領域。使得公私部門分界模糊所致。

然而,公共管理的學術根源,導自於公共政策等分析學派(Kickert, 1997 )。也由於PPA所關注的重點是官僚體制的上層(由於計畫及分析性質使然),亦促使公部門之指揮階層(upper echelon)更加注意公共管理的策略內涵。而同時,原本公共政策分析學派所強調之「個案研究方法」,會在公共管理發展中,受到重視引用,亦就可以瞭解其理由。

(二)公共行政學派於1970年代,亦注意到複雜政策計畫執行的重要性,這也導致80年代,以北卡羅萊納大學為首之「跨部門管理學派」(inter governmental Management School, IGM)的興起。然而此種公共行政發展,確也引起如C. Newland(1994)對於公共管理之譏評,認為其是「無謂的分離主義」(Unnessary separatism)。因為Newland等人以為傳統公共行政原本就有管理科學取向,公共管理的內容一直就是公共行政典範之內,何必又要刻意自立門戶?但是Laurance Lynn (1996)為此一分歧,建立對話基礎。認為可以讓「傳統公共行政及事務」作為一個學術社區,而公共政策分析及管理則為另一個社區,鼓勵兩者間相互對話。

(三)第三項公共管理的學術典範乃在於嚐試在「組織理論」上建立本身定位。因為公共管理的發展過程或多或少採用了20世紀以來的各項組織學派論點。例如Syracuse之Barry Bozeman (1993)[1]其著作,即是此公共管理組織學派之代表。

(四)企業管理學派的公共管理,主要由於原本企業型管理(businesslike Management)原本即強調對於生產力、效果、及品質的重視,因此,包括在Yale the Sloan School at MIT及Standford等大學均公私部門管理置於同樣課程內研授。

綜合言之,公共管理自70年代之後,至少有公共政策分析學派,公共行政學派,組織科學派,及企業管理學派四項發展途徑,在理論建構上,其有轉借各學派歷史事實,但又有與各學派重疊的部分。但由知識應用(KU)的觀點,公共管理的研究,將各學派之知識,作了一項整合性之應用。

所謂「新公共管理典範」(New public management paradigm)包括下列八項特色:

1. 移轉權威(devoluting authority)及授于彈性(providing flexibility),

2. 績效控制及責任確立(ensuring performance, control, accountability),

3. 競爭及選擇(developing competition and choice)的發展,

4. 回應性服務之提供(providing responsive service),

5. 改善人力資源管理(improving the management of human resources),

6. 資訊科技最適化(optimising information technology),

7. 提昇管制品質(improving the quality of regulation),

8. 強化政府中央之導航功能(strengthening steering functions at the center)。

事實上,近期行政革新的主要思潮,亦與上述新公共管理內涵,有著典範的關聯性。

C. Hood (1991)對於新公共管理(NPM)之定義,則更是廣為人知。Hood在前述OECD之概念基礎上定義NPM為:(1)即時(hands on)之專業管理,(2)標準明示及績效衡量,(3)產出控制,(4)部門的分權,(5)競爭機制,(6)私部門型態管理,(7)紀律與節支。

(一)新公共管理的創始──英國

雖然誠如前文所述,「管理」一詞是美國文化中,功利個人主義的產物,NPM確是英國現代行政革新的代表產品。雖然,在英國的學術界,對於「公共管理」甚少興趣,僅在少數的所謂「新大學」中受到注意,這些新大學的前身則多是強調「工藝」(polytechnics )之研究取向(kickert, 1997)。因此,NPM的創新,完全是實務管理(practical management)及行政的發展結果。

(二)英國新公共管理之內涵

NPM在英國的發展,包含兩項主要的方向:一是管理主義(managerialism)另一項是新制度經濟學(the new institutional economics)。管理主義強調(1)即時服務,(2)專業管理,(3)明示之標準及績效測量,(4)產出結果管理,(5)金錢價值的重視,(6)顧客服務等原則(Rhodes, 1997)。

英國NPM之管理主義落實,則展現在1979年,柴契爾夫人派任Derek Rayner爵士主導財務管理改革(Financial Management Initiative)工作。由於管理主義之落實,在1979-1982年間,大約節省了一千七百萬英磅及16,000個職務,而到1988年,同樣在財務檢查工作上,儉省了超過10億英鎊。

而新制度經濟學在英國的實踐,是更為激進的管理改革風潮。其強調(1)誘因結構與公共服務提供之結合,(2)官僚體制之分化,(3)簽約外包(contracting out.),(4)準市場操作,(5)顧客選擇,(6)競爭機制。其後,在英國行政革新中,所出現的「品質競賽白皮書」(The White Papwr on Competing for quality)及「公民約章白皮書」(The White paper on Citizen’s Charter)均是以新制度經濟學為基礎之改革。

英國之行政改革,若以NPM觀點作一剖析,1988年之前是「管理主義」主導,而其後則是新制度經濟掛帥的發展走勢。

(三)新公共管理之實踐──英、紐、澳之國家發展

按德國行政改革重要研究,在Speyer行政大學之Klaus Konig所言(1996 ),研究NPM主要即是在討論一國行政體制內部之理性化(rationalization internally)及外部民營化( privatization externally)的行政政策。內部理性化亦同指藉公共行政體系內部之經濟化(economization),保障體系內的企業精神管理,進而完成公共行政之適當使命。而外部民營化亦包括解制策略。前者是行政體系內部的觀念及規範變革,後者則是體系外部的制度性改變(詹中原,1998A)。而Konig亦同意觀察當前NPM在世界各國發展情況,則英國、紐西蘭、及澳洲是必要的對象。

1. 民營化及解制

柴契爾主義(Thatcherism)所展現的「新自由經濟政策」(new-liberal economic policy)概念,主要是引用「市場服務優越性以替代行政執行功能」的基本原則。在此政策趨勢下,自1978年以來,英國的國家政策發展,可用(1)非國有化(denationalization),(2)民營化(privatization)及(3)解除管制(de-regulation)來描繪。

紐西蘭的民營化是由正式的行政組織途徑執行。獨占權及行政控制機制,大規模的由國營公司撤出,取而代之者為管理之自主化,及結果(產出)導向標準之強調。同時,「全面性民營化方案」(Comprehensive Program)亦將經濟觀點,引介給社會非營利機構。

  澳洲的改革,啟始於80年代中期,由行政體制之內部經濟化開始。進而推動部份公部門之民營化。在商業化(commercialization)理念下,進行(1)財政補助透明化,(2)公共服務販售,(3)外部性收費,(4)解制措施,以保證公私部門投標的競爭機制。

2. 政治與行政服務之區隔──代理人理論

在所謂「新公共管理三國」(three New Public Management Countries)的經濟化措施均同時推動著廣泛的組織重組工作。其主要的概念即是「行政」與「政治」功能的釐清。而這樣的理念被認為是提昇生產力及效率所必須。在「代理人理論」(Principal-agent theory)的基礎上,英國「執行機構」(executive agencies)之設置,即是期望公務執行,能夠在更自主性環境中落實。而有近90%的公務人員將轉入此類型機構中任職,以防止行政效率及生產力,因政治力過度干預而降低。這些機構首長有絕對之預算、人事、及組織事務權。機構性質是半官方(Semi governmental form)或非官方(non-government form) 。(詹中原,1998B)

紐西蘭亦同樣進行政治談判及行政服務提供隔離組織調整。其透過國家層級部會之內部分化,及工作任務之重新調整。而組織重組不只是在水準方向進行,垂直移轉亦直接下放公共服務責任至地方區(district)之行政層級。透過工作的分化及組織重組配合,以達到政治/行政區隔目的。

澳洲的改革,則是強調(1)基於功能整合績效目的,裁撤不必要機構,(2)簡化預算程序,(3)降低交易成本(transaction cost)。\

3. 流程再造(reengineering)

行政流程重新設計及思考,是英國推動(1)「目標導向管理系統」(target-oriented management systems),(2)「全球預算成本中心制」,(3)競爭機制之主要動機。同時,公民約章中,對於公共服務的標準作業流程,亦是流程再造之主要目的。

紐西蘭的流程再造,最主要則是以「成果導向資源分配系統」,取代了原本按「計畫相關資源分配系統」。而澳洲的財政管理革新,以及資源重整均是流程再造工程重點。

  4. 人事精簡及節用

相對於民營化、組織重組及流程再造等新公共管理措施,古典行政改革之人事精簡(downsizing)及預算節用亦是NP<三國之改革重點。在八○年代初期英國公務人員約有70萬人,而在九○年代初期,則僅剩餘50萬人。同時,薪資相關的「特支費裁減策略」(privilege-curtailing strategy)亦在減用考量下進行。在人力資源方面,則以績效導向人事管理機制」為主軸,進行合理化績效指標及誘因設置。

紐西蘭在薪資改革上,亦進行以「工作中心」為考量之「彈性薪資制」(the flexibilization of remuneration)。給予行政首長更多的人事裁決權。澳洲在人事政策上,改變傳統之「四類型文官系統」為「兩類制」職位分類。主要目的是在精簡人事管理,並將特殊化的分類制,整合而成統一結構之人事制度。並藉由訓練、甄補及生涯發展改善文官體系。

分析NPM三國(英、紐、澳)之近期國家發展現況,(1)民營化及解制,(2)政治及行政區隔之組織重組,(3)流程兩造,(4)人事精簡及預算節用為其等共同特色。而對於NPM與國家發展議題而有三項結論。

(一)NPM的研究發展

針對NPM近二十年興起的「新鮮」(novelty),若干論者認為只是古典管理主義之「國王的新衣」(emperor’s new cloths),其完全是若干領域內(NPM)研究者──國王自我的幻覺而創造了其「新象」(new trend),其實NPM本身並無新意。例如C. Pollitt(1990) 作英、美管理主義之比較,即是結論道:NPM只是古典泰勒式管理原則(Taylorian management principles)重現。各國政府的NPM實務發展,只要是由於一種流行的意識型態(ideological Zeitgeist),而不是科學發展的理由。

我們以為NPM有其管理主義之歷史背景,而各項策略亦可追溯出行政發展的軌跡,例如確實像人事減肥及預算節用即是長久以來國家政府行政部門奮戰的目標,但是各種理論的應用──代理人理論、交易成本理論、公共選擇理論,其與行政實務的結合,也未必只是「國王的新衣」而已。至少這種知識應用部份的貢獻,即仍是值得肯定。

(二)NPM的理想型

綜合各家對NPM典範的敘述,筆者以為仍可以三層面之NPM理想型作為內涵描繪藍本(詹中原,1998B,21-22):

1. 結構技術層──指涉政府機關組織員額精簡、組織結構重組、層級簡化、工作簡化(單一窗口服務),以及電子化政府或行政管理資訊系統(PMIS)。

2. 工具觀念──指涉公務人員工作方式及策略。當然工具的採用,受到公務人員工作觀念及公務能力之影響。所以舉凡「公共選擇理論」、「代理人理論」、「交易成本理論」均是一種觀念。倘使有此觀念,則可設計出民營化、企業精神策略、社區主義、顧客導向、公私部門合作(BOT)等執行工具。

3. 認知領域層──此處同意Caiden (1982)對「活化」的呼籲,以及Peter Senge之「第五項修練」(The Fifth Discipline)概念,認為公務人員的「心」及認知,其實是「政府再造」的核心。雖然其境界相當困難,但並不能忽略其重要性。其甚至於是「政府再造」的成敗關鍵(詹中原,1995)。

(1)三個層級中,結構技術層的議題,可以透過「器化」的方式,由外力干預而達成,所以就公務員或行政系統言,是屬於「被動性」,而「工具觀念層」可以透過學習或「知識擴散」(knowledge dissemination)途徑獲得觀念,故屬於「學習性」。而最困難的屬「認知意識層」由於是公務員之自我修練,以帶來「組織活化」,其完全視組織內成員之主動性而定。

(2)「政府再造」理論建構之目的,將之劃分為三個層級,但事實上,其間是相互滲透影響的。例如組織成員之修練會影響到「學習意願」。而「學習之觀念」亦可能影響到公務人員之自我認知意識。同時學習結果的方法或工具改變會加速結構層之推動。如顧客導向之需求,就會彰顯「單一窗口服務」之需要。

(3)系絡(context)的內容指涉:A.政經社會環境,B.文化背景,C.歷史因素。這些均會與行政系統內之成員、策略、工具、意識、觀念互動。這也是按Y理論時期之管理思想,超系統與系統間的互動。是故,在參考國外之再造個案時,不可掉以輕心的是各項層面因素的論證主張,均不得忽略系統本身各國的系絡特性。「民營化」在Thatchar主持下的執行結果,即很可能與我國系絡下推行之結果南轅北轍,此即是「系絡」與此理論建構之關係。

 

 

註釋

詹中原,1998,“國家競爭力與政府再造”,台北:研考月刊。

詹中原,1998A,“企業精神政府的設計與限制”,「企業型政府」研討會,台北:世新大學。

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詹中原,1995,“公務人員的第五項修練”,銓敘與公保:台北。

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[1] Bozeman, B (ed.), 1993, Public Management: the State of the Art, San Fransisco, Col.: Jossey Bass.

 

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