◎行政契約關係中,締約之行政機關或其上級機關得否以處分變更或消滅該行政契約?人民救濟之方式為為何?

◎行政契約關係中,締約之行政機關或其上級機關得否以處分變更或消滅該行政契約?人民救濟之方式為為何?

一、法律問題:

 

公立學校教師聘任後,因具有教師法第14條第1項各款事由之一,經教師評審委員會(以下稱教評會)決議通過予以解聘、停聘或不續聘者,該公立學校於報請主管教育行政機關核准時,並通知當事人。該教師不服,應以何者為被告?提何種類型行政訴訟?以資救濟。

 

 

二、決議:公立學校通知受聘教師解聘、停聘或不續聘,為行政處分,應對公立學校提撤銷訴訟。

 

()  立法者得基於公益介入契約關係:

公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構,具有機關之地位(司法院釋字第 382 號解釋理由書第 2 段參照)。公立學校教師之聘任,為行政契約。惟在行政契約關係中,並不排除立法者就其中部分法律關係,以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果,俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。

 

()  解聘、停聘、不續聘為行政處分:

公立學校教師因具有教師法第 14 條第 1 項各款事由之一,經該校教評會依法定組織(教師法第 29 條第 2 項參照)及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘,並由該公立學校依法定程序通知當事人者,應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式,立於機關之地位,就公法上具體事件,所為得對外發生法律效果之單方行政行為,具有行政處分之性質。

 

()  行政處分成立要件具備但未具生效要件時,得以法律另定特別之救濟程序:

公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分,其須報請主管教育行政機關核准者,在主管機關核准前,乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分,當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟,其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅,如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟,恐失救濟實益,而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利,故法律如另定其特別救濟程序,亦屬有據。

 

()  申訴、再申訴為法律上之特別救濟程序:

公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分,在主管機關核准前,應屬學校有關教師個人措施之一種,故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟,乃上開法律所為特別規定。

 

三、評析

 

行政機關與當事人訂定行政契約後,除法律別有規定外,為機關之當事人或是其上級機關均不得透過行政處分之方式變更契約內容,所謂法律別規定,應係指如同民法上撤銷詐害債權之訴等,須以訴之方式為之,而非行政機關單方面得行使,否則行政契約當事人之一方或是第三人得單方面透過行政處分變更或消滅契約關係,勢必將破壞行政契約最重要之基礎-當事人地位平等(無論是隸屬契約或是對等契約均同),自有違契約之本旨。

從而,行政契約固有其公益性之考量,惟無論是法律規定或是當事人別有約定,於契約關係中均應透過契約之方式行使權利,例如終止權、解除權之行使,公益性考量或是法律之強行規定,雖得作為終止權或是解除權行使之事由,且單就終止權或解除權之行使而言,亦係行政機關機就公法上具體是件單方面對外行成或變更法律關係之意思表示,但就其效力有爭議時,仍應回歸契約終止權或解除行使是否合法或合於契約約定,因行政機關所為之終止或解除均係依直接依契約而來,而非直接源自法律之規定。

 

換言之,行政機關單方面所為之解聘、停聘等,其合法性應視是否符合契約之約定,法律基於公益性考量之強行規定已然滲透成為契約之一部,就行政機關所為之具有法效性之意思表示,其效力是否發生有爭議時,自應回歸行政契約關係下解決,就此爭議自不應循行政處分之救濟程序,於今日行政訴訟類型多樣化下,本件爭議似應循確認契約存在訴或一般給附之訴為救濟為妥。

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