公共管理-第 2 章 公共管理的經濟理論基礎-公共選擇論 代理人理論 交易成本理論

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學習目標 1970 年代,保守派經濟學家發動知識上的辯論,認為政府本身就是限制經濟成長與自由經濟的問題所在。學者進而指出較小規模政府可透過經濟效率的改善,來增進總體的福利水準。其假設市場在許多層面皆優於政府,經濟學家與經濟思想亦已取代高層官僚人員對於公共行政之信仰,而經濟理論也滲透至公共管理之中,本章焦點即在討論公共管理中的重要經濟理論。

 

 

前 言

大體而言,政府改革可以在沒有堅強的理論基礎下,或投機性的或務實性的被逐步地實現,這在各國改革經驗中時常可見。然而若探究世界先進國家如美國「NPR」、英國「續階計畫」以及紐西蘭「十年改革」之政府改革情形,則可以發現其有一相當完整的理論架構作支撐;此一架構之核心理論主要包括「公共選擇理論」(Public ChoiceTheory)、「代理人理論」(Principal-Agent Theory)及「交易成本理論」(Transaction Cost Theory),以下便就三個主要理論敘述如下:

第一節        公共選擇理論

一、公共選擇理論興起於「政府失靈」(Government Failure),認為公共支出持續地因執政黨無法控制的外在因素而增加,公共財貨與服務(Public Goods and Services)之提供亦極無效率。

 

二、從方法論言之,它是一種將個體經濟學應用至政府決策行為之分析;其認為此一個體不論是企業決策者或為政府各級官員,皆是基於自利動機而追求最大效用原則。基本上,它並不排斥政府干預經濟事務,而在說明政府在經濟資源的分配與使用上,所能扮演之角色功能,未必優於不完善的(Imperfect)市場機能。

 

三、亦即只有在市場自行運作結果較政府干預更糟時,才應該由政府插手干預。是以「自利動機」乃為公共選擇理論之重要假設,對此一觀點,吾人可引述英國經濟學大師Adam Smith1723-1790)之名言來做為註腳,他說:「別認為我們桌上的晚餐是來自於屠宰工人、釀酒技師與麵包廠老闆的愛心,那些食物都來自於他們的自利行為」。

 

四、公共選擇理論為打破由利益團體、官僚及政客所串連之鐵三角預算聯盟並避免政府不斷擴張,乃主張將政治組織視同市場,認為政府與選民之間如同「生產者」與「消費者」一樣,可以產生契約性之交換關係;如民營化策略中之「簽約外包」(ContractingOut)即屬之。

 

 

第二節 代理人理論

 一、Williamson1985)指出代理人理論係接續「代理(機構)理論」(Agency Theory)而來,二者均屬「制度經濟學」(InstitutionEconomics)領域(所謂制度經濟學可說是組織理論發展中,相當具革命性的不同思考模式;大體而言,它強調經濟理論的邏輯一致性,而且喜歡以數學語言來作說明,不過亦因此使得部分概念關係過於抽象而無法接受經驗檢證與否證)。

 

二、此外,其研究大多集中於公共企業組織之上,無法涵蓋其他企業(如非營利組織、公共組織等)之治理結構,惟後者較強調委託人將會基於對代理人之充分了解下進行契約。

 

三、而 Jensen1983)則將代理機構之相關文獻歸納為二大派別:一為「實證的代理機構理論」(Positive Theory or Agency),此派強調遴選是立基於資訊成本、勞動市場、資產特定性與監督成本之互動關係等契約生產面向之考量。另外一派即為本書所討論之「代理人理論」,其強調在公私部門資訊不對稱下,如何針對不確定水準、風險規避、資訊成本以及其他變數而產出最適契約。

 

四、而所謂「委託人與代理人」之關係,大體可將其分為: 人民為委託人,政府為代理人; 統治者(政府)為委託人,行政人員為代理人;統治者(政府)為委託人,特定人民或業者(團體)為代理人等三種「權力分享」型態Kettl則持不同看法,他認為不應將民間團體視為代理人,而應以夥伴(Partnership)關係加以對待)。

 

五、本章所討論之代理人理論,所指即為上述之第三種關係;如英國「續階計畫代理機構」(The Next Steps Agencies)中之「母部門與代理機構」(The Parent Departments and Agencies)間之關係,以及紐西蘭之「執行長」(Chief Executive)制度皆屬之。二者所強調者皆為「契約關係」,而「契約」即為代理人理論之分析核心所在。

 

第三節 交易成本理論

一、論者對於何謂交易成本存在些許差異,但歸納而言,其大都同意交易成本即經濟體系之運作成本,皆發生於經濟組織簽訂契約之過程中;泛指生產費用外之一切成本,是財產權權利交換之成本,包括雙方獲得資訊、各自定價、討價還價、磋商、簽訂契約、執行、監督及處理違約等各種成本,而非單指純粹交易上之成本。

 

二、North1990)在其所著之《制度、制度的變遷與經濟成效》(In-stitutions, Institutional Change and Economic Performance)一書中指出,不確定性是妨礙人類合作的一大障礙,而不確定性的產生乃由於缺乏資訊所致,所以一套制度是否有效端視其能否使個人有效地處理相關資訊及解決問題而定。然而,取得資訊需要付出代價,此即「交易成本」(Transaction Costs)是也。

 

三、而制度經濟學者著重國家在契約安排之角色,認為藉由制度的創新能夠降低交易成本(Lane,1993),因此Coase1988)即主張以建立或釐清財產權以縮減交易成本,透過人為設計的限制或規則能夠誘發人類的交易行為。

 

 

一、以晚近之各國政府改革運動而言,大抵都屬於公共管理之應用;而其中關於經濟理論之應用有哪些?試分別說明之。

 

二、試述何謂「公共選擇理論」?其前提為何?應用情形能否舉例說明之?

 

三、何謂「代理人理論」?其認為「委託人與代理人」之關係為何?並舉實例說明之。

 

四、請說明「交易成本理論」之內涵,並試舉一例說明之。

 

 

普考試題

甲、申論題部分

一、請列舉說明可能影響政府機關中資訊系統成敗的人性因素?

解析:一、公共管理資訊系統的意涵 任何具有蒐集,資訊處理的機制作用,都可稱為資訊系統:資訊系統並非是以電腦為基礎的系統,而是一種組織的程序,它提供資訊以支持組織中的決策制定。依此,電腦系統,文件與公文格式的運用固然是重要的資訊系統,但其他許多非正式的資訊,如專家預測、專家判斷都是公共管理資訊系統的一部份。基本上,管理資訊系統強調的是人類智慧軟體與硬體的整合,以發揮管理效果根據英國學者的看法,英國的續階計畫、公民憲章與財務管理方案等重要的政府再造計畫,大都引用公共管理資訊系統加以處理。二、影響資訊系統成敗的人性因素依組織階層的不同列舉分述如下:1.策略階層:高階主管因素。將改變視為地位的象徵;具有改變的勇氣;孤立;傾向於不自我揭露;具有調整及學習能力;對於進步的緩慢頗為不耐;果決明斷;關切人際關係;願意使用新工具及技術。2.管理階層:中級主管因素。害怕被年輕的後起之秀所取代;傾向於重視工作的技術層面;希望獲得實質的產出;缺乏工作的移動性;希望表達觀點與參與;擔心學習能力的不足;對於職位的象徵深以為傲;害怕只作為電腦的監管者;在系統轉換期間深具疲憊感及壓力;害怕失去晉升機會。3.技術階層:作業人員因素。抗拒新的系統;有聽信謠言的傾向;需要獲得工作保障的承諾;需要群體激勵;喜歡一成不變的工作步調;自我保護不受譴責;相信組織的承諾;傾向於完成短期目標;害怕電腦;希望被注意被肯定;希望瞭解改變的原因;希望瞭解誰是關鍵人物。三、影響資訊系統成敗人性因素的因應對策上述影響因素的因應對策可略分為外部激勵因素:如紅利與股票選擇權、報酬制度、晉升制度;內部激勵因素:獲得終生雇用的保障、地位象徵;其他對策:系統能滿足其需求等方式加以解決。綜上所述,吾人以為資訊系統的成敗端賴是否依循下列原則。1.運用多元標準評估公共管理資訊系統的效果:私部門的管理資訊系統係以「經濟效率」為評估標準,但公共管理資訊系統則以多元標準,如公平、公道或正義等加以衡量。2.儘量避免將公共管理資訊系統當作私用或充作個人報償:公共管理資訊系統的運用一定要基於「公共」的原則,千萬不能流於私用,如洩露公共資訊給私人公司或大眾傳播媒體。3.公共管理資訊系統的規劃必須是漸進的、權變的,而非整體的、理性的:由於公共管理者所面對的政治環境太過複雜,它的規劃必須採取漸進主義的模式,隨著政治氣候的改變而做適度的調整,以免公共管理資訊系統的建立受到影響。4.公共管理資訊系統的設計應注意與組織外部的連鎖關係:公部門之間的資訊聯繫相當重要,以相互交換訊息,避免重複浪費,如犯罪司法系統資料不僅連結警察機關與法院,而且也連結到調查單位等。

 

二、八○年代以來,民營化似乎被視為是解決公營事業經營效率不彰的萬靈丹。請問:何謂民營化?實施民營化政策所可能產生之優點與引起之疑慮為何?試申論之。

解析:一、緣起: 「民營化」一詞最早出現於 1969 年杜拉克(Drucker)所撰《斷續的年代》一書,民營化制度主要起源於 1979年英國首相柴契爾夫人執政時,致力於減少政府對一般經濟活動的干預,積極進行公營事業之民營化,俾以活絡市場機能,其中最著名的例子是英國航空公司的民營化。它的基本假定是民營事業的經營績效,通常較公營事業的績效為高。全球性的民營化運動興起於 1980 年代初期。二、意涵:意即代表各國政府在資產所有權及公共服務活動方面角色的縮減,原本由公部門所承擔的功能,轉由私部門或市場機制運作,進而帶來私部門在公共服務及資產所有權角色的增進。其目的在於利用自由市場的「經濟原則」與「效率原則」,改善公共服務品質以及對某些職能業務,或予刪減,或予終止,藉以縮小政府活動的範疇:1.民營化的類型和方式撤資:公營事業或資產可經由出售、無償移轉、清理結算等方式移轉民間。

不穩定因素的干擾:有些受委託機構,可能由於種種因素,例如:服務品質不佳,或毀約、換約等情況發生,因而造成服務中斷、沒有持續性,導致服務對象不便或權益受損。營利機構參與的弊病:對於付費能力低或完全無付費能力之低收入者,往往只得到便宜或次級的服務,導致社會服務等級化。第三黨政府:政府部門原本由議會政治或選舉功能所監督的政治責任,可以因為民營化政策而得以完全規避。規避巧取效用(cream skimming:民間部門對於較不具經濟效益的公共事務,則取巧規避,而只執行較有利潤的事項;而不易執行的項目,則仍是交由政府部門完成。特權與貪污:給了官商勾結的良機。決策過程公開化:當民營化後,私部門的決定程序,就社會大眾資訊獲得的角度分析,則多是黑箱作業。社區服務與民眾責任的降低:社會中的社區合作意識也因而降低,所形成的無形損失,將遠大於成本節省的經濟效用。

 

乙、測驗題部分:

D1 1980 年代以後,公共管理進一步以「新公共管理」(new pub-lic management)的理念風行全球,並被冠以不同稱號。下列何者不屬於其中? (A)管理主義(managerialism (B)新治理(new governance(C)新右派(new right (D)新公共行政(new public administration

 

B2 民國 95 5 17 日政府公布施行下列那一項與非營利組織有關的法規? (A)非營利組織發展法 (B)公益勸募條例 (C)財團法人法 (D)志願服務法

 

B3 全面品質管理(TQM)的主要原則不包括下列那一項? (A)顧客至上 (B)法規制度 (C)團隊工作 (D)永續改善

 

C4 下列何者屬績效管理的目的? (A)專注於效率的提高 (B)確立組織的使命 (C)在提高組織的績效(D)貫徹 SWOT 分析之運用 A5 組織精簡之後,留任人員因對工作不具安全感、畏懼被裁撤、對於管理階層產生猜忌心等傾向,一般稱之為: (A)生還者症候群 (B)失敗者情結 (C)權力腐化說 (D)歸因情境說

 

B6 第五項修練的建立共同願景,P. M. Senge認為締結共同願景的方法,下列何者錯誤? (A)成員必須先有個人的願景 (B)首先由上往下建立組織的共通願景(C)願景的建立有其進階性 (D)管理者有引導建立共同願景的職責

 

D7 公共管理常主張政府應引進「市場機制」策略來提升效能。下列對於該機制的描述,何者錯誤? (A)藉由推廣公共服務民營化來降低政府預算 (B)加強政府施政的競爭力 (C)公共服務採行市場運作模式前,還是要進行可行性評估(D)將政府各項運作完全轉化為企業運作的「市場化」模式

 

A8 根據歐斯洞(Ostrom)的觀點,理想的政府組織設計是: (A)權威分散與轄區重疊 (B)權威集中與轄區統整 (C)權威集中與轄區重疊 (D)權威分散與轄區統整

 

C9 下列何者不是今日政府運作特色? (A)追求相互衝突的價值與目標 (B)受到諸多民主程序限制 (C)拒絕公民參與 (D)解決高難度公共問題

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