落日條款(sunset clause)

落日條款(sunset clause)
落日條款有廣義和狹義之分,廣義的“落日條款”包括各種法律中以及合同中關於有效施行期限的規定;狹義的“落日條款”僅指規定各種法律規範性文件的有效施行期限的條款,設置了“落日條款” 的法律也稱為限時法,限時法是指立法者在立法之初即已經預見到法律有效施行的期間,只要時限一到,當然失效。限時法的失效是因為立法理由的消失,而不是法律觀念的改變。立法者若認為立法目的不能在期限前實現的,就必須在期限屆滿前延長施行期限。也就是當合約簽訂時所約定的期限一到,合約中的“落日條款”規定就自動失效。本文所指的是狹義上的“落日條款”。

  “落日條款” 是一種形象的說法,寓意為法律有一定的制度周期,會象太陽一樣“下山”。最早提出這個觀點的是美國前總統傑弗遜,他從一種絕對的自由主義出發,認為“地球應該屬於活著的世代”,所以包括憲法在內的一切法律都有一定的壽命(傑弗遜認為最長不能超過19年),否則,我們將失去作為法律主宰者的意義。(參見蘇永欽:《立法學札記(二)——法律的日出和日落》)

  傑弗遜的觀點止於學說,但“落日條款”在立法上的運用卻越來越廣泛,主要見於刑法領域,尤其是在一些為適應一時之需而制定的特別刑法中,一般都明文規定其適用時間,如“本法適用於戰爭期內”、“本法適用於非常時期”等,這些都是典型的“落日條款”,只要立法中規定的特定期間屆滿,該法律即自行失效。

 

“落日條款”在行政法的運用

“落日條款” 之所以能獲得比較廣泛的運用,一個重要的原因是它能較好地處理了法律的穩定性與靈活性的關係,它通過一種自動失效的方式促請有關部門及時更新有關法律規範,目的是為了在當今經濟社會急劇變化的時代里,及時淘汰一些不合適宜或不必要的規範,這一特點與以效率為基本價值取向的行政法有暗合之處。市場經濟的各種社會關係具有複雜性、多變性、未來性等特點,這對行政法的時代特征提出了新的要求,不僅要求行政法要積極適應和同步調整現有的社會關係,更重要的是要有一定的預測性和超前調控性,能夠設定和在一定範圍內調控即將出現的社會關係。毫無疑問,“落日條款”的特點有利於行政法實現這一目的。

  實際上,“落日條款”在各國行政法中的運用是不乏實例的。例如,日本政府在911事件後制定了《反恐特別措施法》,當中,就有一條“本法實施期限為兩年”的“落日條款”(日本政府於2003年和2005年兩度以修正案的形式延長了該法的實施期限)。另外,日本的不少產業振興法的條文中都設置了“失效”期限條款(一般為三年、五年或十年),通過這種硬性規定,督促行為主體儘快落實產業政策

  我國行政法中關於“落日條款”的運用也絕非罕見,除了前面提到的行政許可法第15條的規定外,行政處罰法第64條第2款:“本法公佈前制定的法規和規章關於行政處罰的規定與本法不符合的,應當自本法公佈之日起,依照本法規定予以修訂,在1997年12月31日前修訂完畢。”也是一條典型的“落日條款”。在其他一些行政法規、規章以及規範性文件中,也能找到類似的規定。

  那麼,“落日條款”運用到行政法中有什麼意義呢?它對推進依法行政又有什麼積極作用呢?簡而言之,有以下幾個方面:

  (一)有利於增強有關部門的緊迫感、責任感。“落日條款”將法律的有效期限法定在某一個時間段內,過期則無效,這樣的規定能增強行為主體行為的緊迫感和責任感,促使其努力提高行政效率,迅速制定各項配套措施,並加緊落實,以便能充分實現立法目的。

  (二)有利於立法機關和政策施行機關進行立法效益評估。“落日條款”具有自動定期清理的評估與修訂功能,這種即時性的自我審視有利於立法者分析法律等各種規範性文件中各項制度設計的合法性、操作性和針對性,有利於更好地總結立法工作經驗,發現立法工作的不足,以便有針對性地改進立法工作,不斷提高立法質量

  (三)有利於保護行政相對人的信賴利益。“落日條款” 有利於行政相對人通過瞭解行政規範性文件的有效期,對自己的行為建立穩定的心理預期。法律規定因為有了明確的有效期限,法律等規範性文件的廢改不再具有隨意性和不確定性,行政相對人就能根據的法律、法規有效期作出合理的安排,有效規避法律、法規的廢改可能給其帶來的麻煩與風險

  (四)有利於減輕制度變更所帶來的衝擊。由於“落日條款”規定了法律廢止的時間,為法律的廢止設立了一定的緩衝期,有關人員就可以在法律的有效期間內及時為法律失效後的情況做好準備,避免法律秩序變遷帶來劇烈的影響。比較典型的案例是早期臺北市政府在立法廢止公娼制度時,設置了廢娼的“落日條款”,給了公娼兩年期間找工作、轉業或尋求其它出路,此舉有效減輕了廢止公娼後給社會帶來的衝擊和負擔。

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